中國要怎么應對USMCA協定下的變局？

本文來自中國外匯，作者：趙亮、周翊，原題《 USMCA協定下的變局與應對》，本文觀點不代表智通財經觀點。

要點

 USMCA協定不僅是對美、墨、加三個締約國之間利益的重新分配，也會對締約國以外的第三國產生重要影響。

2017年8月，美國對已存續二十余年的《北美自由貿易協定》(North American Free Trade Agreement，下稱“NAFTA”)強行重啟更新談判。在經歷了13個月的艱難談判和博弈后，北京時間2018年10月1日，加拿大外長克里斯蒂亞·弗里蘭和美國貿易代表羅伯特·萊特希澤發表聯合聲明，宣布加拿大、美國與墨西哥達成了一項“新型的、現代化的21世紀貿易協定”——《美國-墨西哥-加拿大協定》(The United States-Mexico-Canada Agreement，下稱“USMCA”)。USMCA協定覆蓋了擁有5億人口、經濟總量近23萬億美元的地區，涉及美、墨、加三國每年超過1.2萬億美元的貿易總額。該協定的簽署不僅是對美、墨、加三個締約國之間利益的重新分配，也會對締約國以外的第三國產生重要影響。

USMCA的簽署背景

作為USMCA的前身，NAFTA于1994年1月1日生效和實施，宣告由美、墨、加組成的北美自由貿易區正式成立，由此創造了一個當時擁有3.6億人口，年經濟產出超6萬億美元的世界上最大的區域經濟一體化組織。然而二十多年之后，NAFTA的諸多條款和標準已不能滿足新時期的經濟貿易情況，尤其對作為該協定核心國的美國而言，更需要為其巨大的貿易赤字尋找削減的渠道。美國認為，自NAFTA簽訂以來，美國對加拿大、墨西哥之間持續增大的貿易逆差影響了其國內經濟秩序，并讓數以百萬計的制造業崗位轉移到了薪資水平較低的墨西哥。正因為如此，美國希望借助自身的優勢地位強推加拿大、墨西哥兩國重談貿易協定。2017年8月，美、墨、加三國開始就NAFTA重新進行談判。在多方因素的共同作用下，三國最終就NAFTA的2.0版本——USMCA初步達成一致。

美國推動簽署USMCA協定，實際上是其打造以自身為中心的國際貿易新格局的一部分，旨在為自身爭取更多利益。因此，除了推動簽署USMCA協定外，美國還在頻繁地推動與其他國家和地區簽署雙邊貿易協定，包括在2018年8月27日與墨西哥初步達成的《美墨貿易協定》，在2018年9月24日與韓國正式簽署的新版《美韓自由貿易協定》，以及正在與歐盟、日本積極開展的三邊貿易協定的談判等。

USMCA的主要內容

USMCA的協議文本包括市場準入、原產地規則、農業、貿易救濟、投資、數字貿易、爭端解決、知識產權等34個章節，還包括美墨、美加就部分問題達成的附加雙邊協議，共1812頁。其可以看作是TPP(Trans-Pacific Partnership Agreement，跨太平洋戰略經濟伙伴協定)和NAFTA的疊加：一方面，USMCA在NAFTA的基礎上對規則作了一些調整;另一方面，USMCA又與TPP高度契合，重合章節多達25處，在知識產權保護、原產地規則、勞工福利等方面都可以看到TPP的烙印。從最終確定的條款看，對USMCA的協議文本，可以從兩個層面來理解：第一層，對內而言，USMCA是美、墨、加三國互相博弈和妥協的產物;第二層，對外而言，限制美、墨、加三國以外的圈外國家是USMCA的一大重要目標。

三國互相博弈妥協

在USMCA的簽訂過程中，由于美、墨、加三國的利益訴求各有不同(見附表)，起初的談判并不順利。美國先是借助其貿易優勢地位與墨西哥達成初步原則性協議，但在隨后與加拿大的談判中，卻因美、加之間的分歧較大，談判一度陷入僵局并延期。為打破僵局，美國甚至威脅加拿大若不在延期截止日(當地時間9月30日)午夜之前簽署修訂后的協議，美、墨將單獨達成雙邊協定，同時美國還會對從加拿大出口至美國的汽車加征關稅。最后，在截止日期的前幾個小時，在美、加兩國分別對貿易爭端解決機制和乳制品市場開放問題做了讓步后，加拿大終于同意加入此前美國與墨西哥達成的貿易協議，USMCA就此達成。從最終的協議看，美國在貿易上做出的讓步最小，墨西哥、加拿大則更多地更改了原有政策，以迎合美國的要求。原因在于，NAFTA帶來的貿易額占墨、加兩國GDP的40%—50%，卻只占美國的5%，這種不平衡使兩國缺少對美談判的籌碼。具體來看，相較于NAFTA，USMCA的變化主要體現在以下幾個方面。

一是汽車制造業。為了緩解美國整車企業和美、加兩國汽車及零部件商不斷向墨西哥轉移產能的狀況，進而平衡墨西哥的人力成本優勢，USMCA要求于2023年起，汽車及零部件的40%必須要由時薪16美元以上的高工資工人生產方可享受零關稅。而根據美國汽車研究中心(Center for Automotive Research)的數據(見附圖)，目前墨西哥汽車行業的時薪在3.41—7.34美元，加拿大汽車行業的時薪在20.7—28.98美元。根據墨西哥的估計，目前在墨西哥生產并對美出口的汽車中，約有30%的汽車都不符合USMCA上述關于時薪的標準。這就意味著，在汽車零部件環節，墨西哥需要在制造成本和享受輸美免稅之間取得更加艱難的平衡?？梢灶A見，為了符合USMCA協議的免稅規范，未來在墨西哥的部分零部件產能將會回流到美國和加拿大，從而增加美、加工人的就業機會，利好當地的汽車制造業。

二是乳制品等行業。根據USMCA的規定，加拿大將做出妥協，逐步取消“class 6”和“class 7”的乳品定價協議，向美國開放約3.59%的乳制品市場份額。該數字略高于美國簽署TPP時3.25%的份額。根據美銀美林全球研究報告的估計，這將使美國對加拿大的出口增加7000萬美元，相當于美國GDP的0.0003%。此外，加拿大將對其脫脂奶粉、乳蛋白濃縮物和嬰兒配方奶粉超過商定限額的出口量征收出口費用，這將有利于美國生產商擴大其在海外的銷售;同時，在家禽業上，加拿大同意對美國的雞肉、火雞以及雞蛋至少開放7.5%的市場份額。

三是知識產權保護與數字貿易。USMCA將版權條款延長至作品創作者過世后的70年(NAFTA約定為50年)。此外，USMCA將生物制藥的專利保護期統一協調至10年(原先墨西哥為5年，加拿大為8年，美國為12年)。USMCA還通過增加新條款，試圖解決現代數字經濟面臨的一些問題，例如對互聯網公司進行保護，不對用戶的創作內容負責，同時禁止對數字音樂和電子書等收稅等。

四是協定的重新談判和爭端解決機制。USMCA第34章的最終條款在NAFTA的日落條款(Sunset Clause)基礎上，規定協定本身的有效期為16年，且每6年開啟一次重新談判，就協議內容進行評估并對相關問題進行磋商，進而決定是否繼續實施該協議;同時，要求三國不得撕毀該協議。此外，在加拿大的竭力爭取之下，爭端解決機制也得以保留。NAFTA原有的三類爭端解決機制，除第11章有關投資者與國家之間爭端解決的內容被USMCA剔除外，第19章涉及的審理國家反傾銷、反補貼稅案件和第20章關于解決國家間勞動力爭端的相關內容，均在USMCA中得以保留。

除上述內容外，USMCA協議中值得注意的變化還包括規定墨西哥對本國地下的所有碳氫化合物擁有直接且不可剝奪的經營權，從而保障了墨西哥的能源權益。此外，針對加拿大和墨西哥出口到美國的鋼鋁產品的關稅，USMCA約定在協定簽署后，美國總統將有60天時間向美國國會匯報為遵守此協定而需要美國法律作出的改變，以保持目前的關稅條款不變，從而為三國的后續談判留出一定的空間。

限制USMCA圈外國家

盡管美、墨、加三國在達成協定的過程中有博弈、有妥協，甚至有激烈的談判交鋒，然而不可否認的是，USMCA仍然使三國成為世界經濟格局中帶有貿易保護主義色彩的利益共同體。在此基礎上，考慮到美、墨、加三國的集體利益，尤其是美國利益至上的原則，USMCA呈現出一些限制圈外國家和經濟體的特點。主要體現在以下幾個方面。

一是“非市場經濟國家”條款。從USMCA條款的規定來看，其在第32章第10節(下稱32.10條款)中對締約國與“非市場經濟國家(Non-Market Country)”的自由貿易協定談判進行了限制，規定協議的任一成員國如果與“非市場經濟國家”簽署自貿協定，需要提前三個月將締約目標通知協議的其他成員國，并在與非市場化經濟體正式締約至少30日前，將新簽署的協議全文(包括所有附件以及附加條款)提交其他成員國審查，以確定該成員國與非市場經濟國家所簽署的自貿協定是否會對USMCA產生影響。其他成員國如果認為協議涉及“非市場經濟國家”，可以提前六個月通知該協議簽署國終止并退出USMCA，以兩方協議替代原有的三方協議。

盡管USMCA對于“非市場經濟國家”并沒有給出官方的定義，但在中美貿易摩擦升級的大背景下，業內普遍認為“非市場經濟國家”明顯指向中國。32.10條款的規定，使美國可以有效控制加拿大或墨西哥與中國簽訂任何貿易協議，其作用堪比公司并購中用以對抗惡意收購的“毒丸條款(poison pill)”，使得加拿大和墨西哥將在中美貿易摩擦中被迫跟隨美國的腳步。

而有了32.10條款這一先例，在其他貿易協議中加入此項條款將變得更加容易。在正在進行的美日、美歐等貿易談判中，不排除美國以USMCA相關條款作為范本進行復制，以自身的經濟優勢地位迫使其他國家和地區在中美貿易爭端中與其保持同一立場，進而對中日韓自由貿易協定以及區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)的談判產生影響。

二是免稅豁免配額保護與原產地規則。USMCA通過對協議條款進行巧妙的設計，意圖實現汽車制造業的回歸：一方面，如果美國出于國家安全原因對全球征收汽車進口關稅，墨西哥和加拿大可以分別獲得每年1080億美元和324億美元的汽車零件免繳稅豁免配額，以及各自260萬輛整車免繳稅的豁免配額，從而使兩國基本得以免受關稅威脅;另一方面，USMCA對汽車零件及原材料的原產地標準進行了嚴苛的限定：按照第四章原產地規定附錄4-B中的汽車商品原產地規則，成員國的汽車及零部件制造商如果想要獲得北美區內的零關稅優惠，就必須將原產于北美的乘用車、輕型卡車和零部件區域價值含量(Regional Value Content)由原先NAFTA所規定的62.5%提升至75%，重型卡車及零部件的區域價值含量提升至70%，且至少70%用于生產汽車的鋼鐵和鋁要來自這三個國家。

USMCA關于汽車領域原產地標準的提高，以及有關免稅豁免配額的規定，在利好USMCA成員國的同時，將對包括中國在內的USMCA成員國以外國家的相關工業品的出口造成影響，特別是對當前汽車產業全球供應鏈會造成影響。美國、加拿大和墨西哥均是中國汽車零部件的主要出口市場。根據中商產業研究院的報告，2017年，美、墨、加三國在中國汽車商品(含汽車零件、汽車等)出口目的國的排名分別為第一(美國，出口額176.23億美元)、第三(墨西哥，出口額35.07億美元)和第九(加拿大，出口額16.49億美元)，合計占中國汽車商品出口總額的27.31%。

針對USMCA的應對舉措

面對USMCA在WTO框架外杜撰所謂的“市場經濟國家”和“非市場經濟國家”等概念的行為，中國需要在現有基礎上繼續釋放經濟活力，提升市場開放程度。當前，“一帶一路”建設正在持續深入推進，中國已與105個國家簽署了123份共建協議，貿易額達5萬億美元，投資額達700億美元;此外還與東盟、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、智利、秘魯、哥斯達黎加、冰島、韓國等國家和地區簽訂了自貿協定，與USMCA的成員國——加拿大、墨西哥，也在積極探討加深雙邊貿易關系。未來中國可進一步擴大自貿協定的覆蓋范圍，加大對外開放進程，秉持開放包容的原則吸引貿易伙伴，積極融入USMCA以外的國際貿易市場，進一步鞏固自身的優勢領域。

而面對USMCA針對汽車等相關產業設定的原產地規則，中國企業也要進行深入研究。一直以來，美國的優惠原產地規則都非常復雜，其在WTO的《原產地規則協定》所約定的基本原則之外，還會加入相應的特殊條款來防范第三國“搭便車”的行為。同樣，USMCA有關原產地規則的約定，也是旨在杜絕第三國利用加拿大和墨西哥作為跳板來利用USMCA的協定稅率進入北美市場。而相較于美國在原產地規則上的運用經驗，中國企業對于原產地規則的認識和運用還有待進一步提高。未來，中國企業一方面可以通過擴大國內市場投入、開拓USMCA圈外市場等手段來減少USMCA所帶來的不利影響;另一方面，還可以加大對原產地規則的研究和運用，通過對供應鏈安排的合理優化，提升自身在國際貿易中的主動性。

（編輯：劉懷洋）